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Le rapport de la mission d’évaluation de la liste électorale permanente informatisée (LEPI) envoyée par l’Organisation internationale de la francophonie (OIF) sur demande du président de la République est désormais disponible. A travers ce rapport, note-t-on, l’OIF exige du gouvernement de procéder à la correction de la LEPI avant la tenue des prochaines élections locales et communales.

Les résultats atteints par le processus de réalisation de la LEPI sont satisfaisants. Notamment, la disponibilité d’une base de données géographiques pouvant servir à diverses fins, un enregistrement à hauteur de 83% des électeurs potentiels (ce qui est une réussite considérant les taux atteints dans d’autres pays) et enfin, la disponibilité des données biométriques personnelles pouvant servir de base à l’établissement de documents d’identification sécurisés, à la recherche de criminels et de matrice à la modernisation de l’État civil.

 Cependant, lesdits résultats ont besoin d’être consolidés et améliorés par la mise en application des recommandations immédiates dans la perceptive de la tenue des élections locales de 2013. C’est ce que révèle le rapport de la mission de l’OIF qui a séjourné au Bénin du 31 janvier au 9 février 2012 pour procéder à l’évaluation de la LEPI.

 Après avoir auditionné tous les acteurs impliqués dans le processus de réalisation de cette LEPI, cette mission conduite par le général Sangaré, a formulé des recommandations dans le sens de l’amélioration de la qualité et de la pérennité des dits résultats obtenus à l’issue du processus d’établissement de la LEPI, tant au plan légal, institutionnel que technique. Aussi propose-t-elle, la révision de la loi électorale pour prendre en charge les mécanismes de mise à jour permettant l’inscription, la correction et la radiation des électeurs, l’officialisation de l’existence des 35 villages et la création d’un organe permanent responsable de la gestion de la LEPI.

Il a été également suggéré l’ouverture dans l’immédiat d’une période de révision permettant, l’ajout des électeurs potentiels déjà enregistrés et ayant atteint ou devant atteindre la majorité électorale avant les élections locales, la radiation des électeurs décédés, l’enregistrement des électeurs déjà recensés et la correction des données au regard des erreurs (identité, appariement au centre de vote) et des changements de domicile.

 Une autre suggestion faite par la mission d’évaluation de l’OIF, c’est l’attribution à chaque électeur d’un numéro d’identification unique après dédoublonnage, conformément à la loi et la conception de même que la mise en œuvre d’un « workflow-manager » automatisant l’échange entre les composantes du système central (au lieu des imports/exports entre AFIS et G-CNT). Mieux, il est recommandé à moyen terme, de conformer la carte d’électeur à la loi par la mise en place d’une carte d’électeur à puce multi-applicative capable de gérer aussi bien l’identité que la participation aux élections.

Enfin, la mission a proposé la mise en place d’un Comité de suivi de la mise en application des recommandations, composé des représentants de la classe politique, des organisations de la société civile et de l’administration ainsi que des partenaires techniques et financiers en qualité d’observateurs. En effet, selon elle, ledit comité ainsi que la mise en application effective de toutes ces recommandations permettront sans nul doute de renforcer la confiance des citoyens et de la classe politique dans la LEPI.

Hugues E. PATINVOH

                                                                                  Voici le rapport de la mission d’évaluation de la Lépi

I. Résumé

Depuis 1998, le Bénin a opté pour l’élaboration d’une Liste électorale permanente informatisée, la LEPI, dans le but de renforcer la fiabilité et la crédibilité de son système électoral. Cependant, aucune des tentatives visant à concrétiser ce choix n’a pu aboutir avant 2009, année où la loi portant réalisation du RENA/LEPI a été votée et promulguée. Un Projet d’Appui à la Réalisation de la LEPI (PAREL/PNUD) a été mis en place avec la participation financière du Gouvernement et de Partenaires techniques et financiers.

Les résultats de la LEPI constituent un outil précieux pour le Bénin dont la mise en place a nécessité d’importants moyens techniques, financiers et humains. La LEPI a permis d’organiser en 2011 l’élection présidentielle et les législatives dont les résultats ont été acceptés par l’ensemble des acteurs nationaux et par la communauté internationale. Cependant, si la LEPI est une avancée significative par rapport aux listes manuscrites, elle reste tout de même perfectible. C’est dans le cadre de la consolidation de ses acquis et de l’amélioration de sa qualité que se situe la présente mission.

Dans le souci de prendre en considération les observations et les préoccupations des parties prenantes, et de dresser un relevé exhaustif des allégations relatives à la LEPI, la mission a tenu à rencontrer l’ensemble des acteurs impliqués dans le processus de confection de la LEPI.

Elle s’est astreinte à analyser l’ensemble du processus de confection de la LEPI afin de prendre pleinement connaissance des spécificités du système béninois et de rendre ses recommandations aussi pertinentes et opérationnelles que possible. La LEPI comme l’indique son nom se veut être un outil à vocation permanente, et c’est dans cette optique que les recommandations de la mission ont été conçues.

Les attentes de l’ensemble des acteurs rencontrés par la mission d’évaluation de la LEPI ont convergé sur le fait qu’il importait que les résultats de l’évaluation participent à la consolidation de la paix et de la stabilité démocratique du Bénin. C’est dans cet esprit que la mission a travaillé, établi ses constats et formulé ses recommandations.

Ainsi, la mission a :

• identifié les forces et les faiblesses des trois principales phases du processus d’élaboration de la LEPI ;

• proposé des mesures correctives immédiates dans la perspective de la tenue des élections locales et municipales prévues en 2013, ainsi que des mesures à moyen terme ;

• recommandé les actions à mettre en œuvre pour consolider et pérenniser les acquis du processus.

La mission a pu accéder au contenu des bases de données SIG, SIGEL et G-CNT grâce à des requêtes effectuées par les experts du Centre national de Traitement (CNT). Les résultats de ces requêtes ont permis la production d’informations chiffrées. Si une copie des bases de données avait pu être remise aux experts, alors l’analyse aurait pu porter une appréciation plus complète sur le volume d’inscriptions multiples, sur la qualité et sur la complétude des données collectées et saisies. Telles sont donc les limites de cette évaluation.

Dans le cadre de cette évaluation, les critères de transparence, de couverture et d’actualité qui permettent d’apprécier la qualité d’une liste électorale permanente ont servi de base d’analyse.

Il importe de souligner que le processus RENA/LEPI a atteint des résultats certes satisfaisants, à savoir :

– la disponibilité d’une base de données géographique pouvant servir à diverses fins ;

– un enregistrement à hauteur de 83% des électeurs potentiels (ce qui est une réussite considérant les taux atteints dans d’autres pays) ;

– la disponibilité des données biométriques personnelles pouvant servir de base à l’établissement de documents d’identification sécurisés, à la recherche de criminels et de matrice à la modernisation de l’État civil.

Cependant, ces résultats ont besoin d’être consolidés et améliorés par la mise en application des recommandations immédiates dans la perceptive de la tenue des élections locales de 2013 et des recommandations à moyen terme afin d’améliorer la qualité et de garantir la pérennité des dits résultats tant au plan légal, institutionnel que technique, telles que :

– la révision de la loi électorale pour prendre en charge les mécanismes de mise à jour permettant l’inscription, la correction et la radiation des électeurs ;

– l’officialisation de l’existence des 35 villages ;

– la création d’un organe permanent responsable de la gestion de la LEPI ;

– l’ouverture dans l’immédiat d’une période de révision permettant :

• l’ajout des électeurs potentiels déjà enregistrés et ayant atteint ou devant atteindre la majorité électorale avant les élections locales ;

• la radiation des électeurs décédés ;

• l’enregistrement des électeurs déjà recensés ;

• la correction des données au regard des erreurs (identité, appariement au centre de vote) et des changements de domicile ;

– l’attribution à chaque électeur d’un numéro d’identification unique après dédoublonnage, conformément à la loi ;

– la conception et la mise en œuvre d’un « workflow-manager » automatisant l’échange entre les composantes du système central (au lieu des imports/exports entre AFIS et G-CNT).

À moyen terme, conformer la carte d’électeur à la loi par la mise en place d’une carte d’électeur à puce multi-applicative capable de gérer aussi bien l’identité que la participation aux élections.

Enfin, il importe d’attirer l’attention sur l’importance de la mise en place d’un Comité de suivi de la mise en application des recommandations, composé des représentants de la classe politique, des organisations de la société civile et de l’Administration ainsi que des partenaires techniques et financières en qualité d’observateurs. Cet organe ainsi que la mise en application effective de toutes ces recommandations permettront sans nul doute de renforcer la confiance des citoyens et de la classe politique dans la LEPI.

II. Introduction

Depuis 1990, le Bénin a organisé, dans un environnement pacifique et de pluralisme politique, plusieurs élections dont six législatives (en 1991, 1995, 1999, 2003, 2007, et 2011), cinq présidentielles (en 1991, 1996, 2001, 2006 et 2011) et deux consultations locales (2002 et 2008), sans oublier le référendum constitutionnel de 1990. La sanction des urnes s’est traduite par trois alternances politiques (1991, 1996, 2006) au niveau présidentiel et le renouvellement régulier de la législature tous les quatre ans. Il convient de préciser que ces élections ont été organisées avec des listes manuscrites dont la force tenait surtout à un consensus de la classe politique obtenu au terme de moult débats.

En fait, tous les acteurs politiques béninois étaient conscients de cette faiblesse. C’est ainsi qu’en 1998, est apparue la nécessité de rompre avec ces listes manuscrites ; mais l’agenda établi pour y parvenir n’a pu être respecté. Cette volonté politique s’est traduite par le vote, à l’unanimité, de la Loi n° 2009-10 du 13 Mai 2009 portant organisation de Recensement Electoral National Approfondi (RENA) et établissement de la Liste Electorale Permanente Informatisée (LEPI).

Cette expérience nouvelle n’a pas été conduite sans difficultés, essentiellement liées au caractère sensible du projet, à son envergure nationale et à la technologie utilisée. Ces problèmes n’ont cependant pu empêcher le processus d’arriver à son terme, et la LEPI ainsi réalisée a été utilisée, pour la première fois, à l’occasion des élections présidentielle et législatives de 2011. Il est indubitable que cette liste électorale constitue une avancée par rapport aux listes manuscrites qui la précèdent.

Tenant compte des difficultés qui ont jalonné l’élaboration de la LEPI, le Président Boni YAYI soucieux d’en améliorer la qualité, a lors d’une visite au Président Abdou DIOUF Secrétaire général de la Francophonie sollicité l’envoi d’une mission d’évaluation. Le Secrétaire général de la Francophonie a répondu positivement à cette demande et a dépêché au Bénin du 31 janvier au 9 février 2012 une équipe d’experts du Réseau des compétences électorales francophones (RECEF) conduite par le Général SANGARE, Président du RECEF, et comprenant :

– Madame Karine SAHLI-MAJIRA, Démographe ;

– Madame Dominique MARTIN, Responsable de la liste électorale permanente du Québec, DGEQ ;

– Monsieur Mohamed Lemine ould SIDI, chef de la Direction informatique du Ministère de l’Intérieur de Mauritanie ;

– Monsieur Alassani TIGRI, ancien fonctionnaire de l’OIF assurant la coordination de la mission d’experts.

Remerciements

La mission remercie l’ensemble des organes rencontrés pour les échanges accordés, les présentations faites, la mise à disposition des documents et supports de présentation ainsi que pour l’ensemble des informations fournies. Qu’ils trouvent ici l’expression de notre profonde gratitude.

III. Contexte et objet de la mission

A. Contexte

Depuis 1998, le Bénin a opté pour l’élaboration d’une Liste électorale permanente informatisée (LEPI) dans le but de renforcer la fiabilité et la crédibilité de son système électoral. Cependant, aucune des tentatives visant à concrétiser ce choix n’a pu aboutir avant 2009, année où la loi portant réalisation du RENA/LEPI a été votée et promulguée. Un Projet d’Appui à la Réalisation de la LEPI (PAREL/PNUD) a été mis en place avec la participation financière du Gouvernement et de Partenaires techniques et financiers.

Les résultats de la LEPI constituent un outil précieux pour le Bénin dont la mise en place a nécessité d’importants moyens techniques, financiers et humains. La LEPI a permis d’organiser en 2011 l’élection présidentielle et les législatives dont les résultats ont été acceptés par l’ensemble des acteurs nationaux et par la communauté internationale. Cependant, si la LEPI est une avancée significative par rapport aux listes manuscrites, elle reste tout de même perfectible. C’est dans le cadre de la consolidation de ses acquis et de l’amélioration de sa qualité que se situe la présente mission.

Les stratégies mises en place par les forces politiques qui ont consisté en des propositions de lois suscitant des va-et-vient incessants entre le Parlement et la Cour Constitutionnelle et des saisines répétées auxquelles ont été consacrés énormément de temps et d’énergie alors que le calendrier était contraignant. Ces divergences politiques ont perturbé les populations dont certaines ont – à tort ou à raison – compris qu’il fallait s’abstenir d’honorer les rendez-vous avec les agents recenseurs. Des contradictions inter et intra organes de gestion de la LEPI n’ont pas apaisé le climat de réalisation de cette entreprise, une opération d’ampleur gigantesque.

Il est heureux de constater que tous les acteurs et observateurs du processus de confection de la LEPI aient pris conscience de l’impact de ces antagonismes politiques sur le processus. Ceci s’est traduit par le souhait émis par tous : que les opérations liées à la pérennisation de la LEPI interviennent bien avant les échéances électorales pour éviter d’être tributaire des enjeux politiques. Ils ont apprécié que la présente mission d’évaluation intervienne dans une période d’accalmie politique où les passions sont tues, et ont souhaité que la mise en application des recommandations de la mission soit rapidement effective, afin de renforcer la confiance de la population et de rétablir celle des partis politiques dans la LEPI.

B. Objet de la mission

Le rappel des termes de référence de la mission sera suivi de l’exposé de l’approche retenue pour mener à bien cette évaluation.

1. Rappel des termes de référence

Comme spécifié dans les termes de référence, l’objet de la mission d’évaluation de la LEPI a procédé à une vérification qualitative du contenu de la Liste électorale permanente, et a établi un diagnostic du système actuel de traitement en prenant en compte l’ensemble des fonctions nécessaires pour établir une liste électorale inclusive, exhaustive et exacte.

Cette évaluation a formulé des recommandations quant aux actions juridiques, administratives et techniques à mettre en place pour traiter les anomalies et dysfonctionnements identifiés.

2. Approche retenue

Dans le souci de prendre en considération les observations et les préoccupations des parties prenantes, et de dresser un relevé exhaustif des allégations relatives à la LEPI, la mission a tenu à rencontrer l’ensemble des acteurs impliqués dans le processus de confection de la LEPI.

Elle s’est astreinte à analyser l’ensemble du processus de confection de la LEPI afin de prendre pleinement connaissance des spécificités du système béninois et de rendre ses recommandations aussi pertinentes et opérationnelles que possible. La LEPI comme l’indique son nom se veut être un outil à vocation permanente, et c’est dans cette optique que les recommandations de la mission ont été conçues.

Convaincus de la nécessité d’écouter tous les acteurs et les observateurs de la LEPI, et d’échanger avec eux, la Mission d’évaluation a rencontré :

• Le Président de la République du Bénin ;

• Le Ministre des Affaires étrangères et le Ministre chargé des Relations avec les Institutions ;

• La classe politique (mouvance présidentielle et opposition) ;

• La société civile dans toutes ses composantes ;

• Les Partenaires techniques et financiers notamment l’Ambassadeur de l’Union européenne (UE), le Représentant Résident du Programme des Nations unies pour le Développement (PNUD), les Ambassadeurs des pays de l’Union européenne, de la Suisse et du Japon ;

• Les organes de gestion de la LEPI que sont la Commission politique de Supervision (CPS), la Mission Indépendante du Recensement électoral national approfondi (MIRENA) ainsi que le Secrétariat Administratif Permanent / Commission Electorale Nationale Autonome (SAP/CENA) ;

• Les techniciens du Centre national de Traitement (CNT) et les techniciens du Projet d’Appui à la Réalisation de la LEPI (PAREL/PNUD).

Dès les premiers échanges, il s’est avéré nécessaire que l’analyse du processus de confection de la Liste Electorale Permanente Informatisée (LEPI) intègre le contexte juridique, administratif et politique. Cette mise en perspective permet d’éclairer le diagnostic et les recommandations qui découlent de cette évaluation.

L’analyse du contexte juridique porte sur les textes ayant encadré la confection de la LEPI et veille à recommander les outils nécessaires pour garantir l’évolution et la permanence de la LEPI.

L’analyse du contexte administratif porte sur la mise en pratique des textes et sur les mesures nécessaires à mettre en place pour la pérennisation des acquis.

L’examen du contexte politique se justifie d’autant plus que celui-ci a conduit à l’adoption de lois visant à apaiser l’atmosphère préélectorale.

Afin d’atteindre les objectifs assignés à cette évaluation, la mission a :

• identifié les forces et les faiblesses des trois principales phases du processus d’élaboration de la LEPI ;

• proposé des mesures correctives immédiates dans la perspective de la tenue des élections locales et municipales prévues en 2013, ainsi que des mesures à moyen terme ;

• recommandé les actions à mettre en œuvre pour consolider et pérenniser les acquis du processus.

Ainsi, les textes juridiques qui soutiennent le mode d’inscription des citoyens et les procédures administratives et informatiques mises en place pour y parvenir ont été analysés. Il importe de souligner que l’analyse du processus de confection de la LEPI retrace le procédé d’inscription des électeurs et non le procédé d’actualisation de la LEPI. En effet, seul l’article 4 de loi n°2009-10 indique le mode d’actualisation envisagé, sans prendre en compte l’ensemble des cas, tels que « les omis » lors du Recensement Porte à Porte ou lors de la saisie, ou encore ceux n’ayant pas enregistré leurs données biométriques.

3. Principes directeurs de la LEPI

Les principes directeurs auxquels la LEPI est soumise sont issus des lois béninoises et des traités internationaux ratifiés par le Bénin. Ce rappel permet de faire le lien entre les textes juridiques et les bonnes pratiques recommandées par la mission.

Lois béninoises

En l’absence de code électoral au Bénin, un ensemble de lois et décrets constitue le socle législatif du processus électoral. Dans le cadre de cette évaluation, les textes juridiques qui régissent chaque phase du processus ont été systématiquement rappelés, afin de faire ressortir l’adéquation entre le texte légiférant et le mode opératoire exécuté.

Loi n°2009-10 du 13 mai 2009 portant organisation de recensement électoral national approfondi et établissement de la Liste électorale permanente informatisée.

Article 8 : De la transparence des données électorales

L’exactitude et la pertinence des données électorales doivent être rigoureusement vérifiées par toute autorité intervenant dans le processus électoral.

Tout parti politique ou alliance de partis politiques, légalement constitué a le droit de s’assurer des conditions de déroulement du recensement électoral national approfondi et de vérifier l’exactitude desdites données électorales.

Selon la Loi n°2009-10, et plus particulièrement en son alinéa 1er de l’Article 8, la LEPI se doit d’être un reflet fiable de l’électorat béninois, et doit notamment avoir pris les précautions adéquates pour que les données collectées soient exactes et de qualité suffisante pour permettre la confection des listes électorales. Les données collectées doivent donc notamment être correctement récupérées et contrôlées lors de leur transmission sur support informatisé. Ainsi, est attendu le respect des critères de transparence, d’exactitude et de traçabilité.

La loi du 4 mars 2011, entre en vigueur afin d’apaiser l’atmosphère pré-électorale, elle est reprise ci-après dans son intégralité.

Loi portant habilitation spéciale des organes en charge de la réalisation de la Liste électorale permanente informatisée (Lépi) et de l’organisation du double scrutin de 2011.

L’Article 1er : Dans le cadre des élections de 2011, la Commission politique de supervision, la Mission indépendante de recensement électoral national approfondi (Miréna) et la Commission électorale nationale autonome (Cena) sont habilités à prendre toutes les mesures utiles visant à assurer et à faciliter aux citoyens en âge de voter, l’exercice de leur droit constitutionnel de vote

L’Article 2 : La présente loi qui complète des dispositions de la loi n°2009-10 du 13 mai 2009 portant organisation du Rena et établissement de la Lépi et celle de la loi 2010-33 du 07 janvier 2011 portant règles générales pour les élections en République du Bénin sera exécutée comme loi de l’Etat.

Ces mesures spéciales de facilitation de l’exercice de droit de vote doivent se réaliser dans un délai maximum de 5 jours à compter de leur démarrage.

Traités internationaux

En s’appuyant sur les traités internationaux ratifiés par le Bénin, nous établirons les critères auxquels la LEPI doit se conformer. Ainsi, le Bénin a ratifié le 20 septembre 1960 la Déclaration universelle des droits de l’homme, et le 12 mars 1992 le Pacte international relatif aux droits civils et politiques.

L’article 21 de la Déclaration universelle des Droits de l’homme, et l’article 25 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques portent sur les droits des citoyens notamment en matière électorale.

C’est donc sur cette base que la LEPI se doit d’assurer au citoyen béninois le droit de vote et l’organisation d’un suffrage universel et égal. Le principe d’universalité vise à assurer à tous les électeurs une procédure d’inscription efficace, impartiale et non-discriminatoire. Le principe d’égalité des suffrages peut se traduire par « une personne, un vote ».

4. Critères de qualité

Aussi, afin de permettre un suffrage universel et égal, la LEPI se doit de respecter les trois grands critères de qualité, que sont : la transparence, la couverture et l’actualité.

La transparence permet de mesurer le pourcentage de données qu’un électeur peut valider et au besoin mettre à jour au regard de son inscription sur la liste électorale permanente.

Ce critère permet de s’assurer de l’intégrité, de la complétude, de la traçabilité, de la sécurisation et de l’utilisation adéquate des données. L’atteinte de ce critère de qualité demande que les divers processus manuels et informatiques ainsi que les données puissent être suivis de bout en bout, et qu’en tout temps, l’électeur puisse valider et au besoin mettre à jour ses informations. Le critère de transparence implique également que la responsabilité des divers intervenants soit clairement définie et qu’à tout moment la personne en charge du traitement de l’information soit identifiable, selon son niveau d’autorisation et de responsabilité.

La couverture permet de mesurer le pourcentage de personnes qui sont inscrites sur la liste électorale permanente par rapport au nombre de personnes ayant la qualité d’électeur au Bénin. Elle permet également de s’assurer qu’aucune sous-population n’a été volontairement écartée, et donc veille à l’égalité de traitement des citoyens.

L’actualité permet de mesurer le pourcentage de personnes qui sont inscrites sur la liste électorale permanente à la bonne adresse. L’atteinte de ce critère de qualité exige également qu’on s’assure que l’ensemble des données nécessaires à la confection de la liste électorale est complètement renseigné.

Pour vérifier le respect de chacun de ces trois critères, l’évaluateur a veillé à sonder la LEPI dans son contexte juridique, administratif, organisationnel et structurel, sans négliger le volet informatisation du processus. Autant que faire se peut, l’évaluateur a tenté de mesurer le degré d’achèvement de ces critères.

5. Limites de l’évaluation

La mission a pu accéder au contenu des bases de données SIG, SIGEL et G-CNT grâce à des requêtes effectuées par les experts du Centre national de Traitement (CNT). Les résultats de ces requêtes ont permis la production des informations chiffrées inclues dans ce rapport.

Concernant le recensement des Béninois de l’extérieur, la procédure suivie semble avoir été en accord avec les dispositions prévues à l’article 20 de la Loi No 2009-10 du 13 mai 2009. Toutefois, il nous est impossible d’évaluer le taux de couverture atteint, ni d’évaluer le pourcentage de doublons.

Si une copie des bases de données avait pu être remise aux experts, alors l’analyse aurait pu porter une appréciation plus complète sur le volume d’inscriptions multiples, sur la qualité et sur la complétude des données collectées et saisies. Telles sont donc les limites de cette évaluation.

IV. Processus de confection de la LEPI

Après un premier sous-chapitre relatif à la population du Bénin présentant des « Données de cadrage », le processus de confection de la LEPI a été analysé selon les trois phases chronologiques de son établissement, suivies d’une analyse du processus de génération des documents électoraux, et d’une analyse démographique. Ainsi, le chapitre se présente comme suit :

A. Données de cadrage

B. Analyse de la cartographie censitaire

C. Analyse du recensement porte à porte – les 8 ans et plus

D. Analyse de l’enregistrement – les 12 ans et plus

E. Analyse du processus de génération des listes et cartes d’électeurs – les 18 ans et plus

F. Analyse des effectifs de population par sexe et âge

L’analyse de chacune des phases a porté sur l’encadrement juridique, les procédures administratives, les procédures informatiques, les résultats obtenus après enregistrement des données ; les constats établis ont donné lieu à des recommandations.

A. Données de cadrage

1. Architecture du système de collecte et de traitement des données du RENA

Le processus de traitement des données du RENA -et d’établissement de la LEPI- est principalement constitué d’un système central composé de modules ci-dessous, et de kits autonomes (non connectés) de captures d’images (empreintes et portrait).

•Un sous-système d’information géographie (SIG).

Il regroupe toutes les données géométriques géo-référencées et tables descriptives du territoire. Dans ce sous-système, l’électeur est affecté automatiquement à un bureau de vote à l’intérieur d’un centre de vote.

• Un sous-système SIGEL, il regroupe toutes les données des ménages et citoyens recensés.

• Un sous-système G-CNT, il regroupe toutes les données des inscrits de 12 ans et plus. À ce sous- système, viennent se greffer :

– Un sous-système de chargement/déchargement des données des kits d’enrôlement qui permet notamment de récupérer les données déjà consolidées par serveur communal et de les insérer dans le serveur central de CNT (G-CNT en Oracle 11g R2) .

– Un sous-système de matching (AFIS de dédoublonnage) qui effectue la vérification des empreintes digitales pour tracer les électeurs en double et leurs attribuer un statut distinctif.

– Un sous-système de génération et d’impression des documents électoraux en fichiers PDF (liste électorale et cartes d’électeurs).

Après chaque opération de terrain, des bases de données ont été constituées ; les données qu’elles comportent et les liens entre-elles sont schématisés ci-après.

2. Données démographiques de l’INSAE

Selon les projections réalisées par l’Institut national de la Statistique et de l’Analyse économique (INSAE) sur la base du RGPH 3 de 2002, la population totale du Bénin s’établirait en 2011, à un peu plus de 9 millions de personnes, dont 51% de sexe féminin. Ci-après, la pyramide des âges par groupes quinquennaux d’âge de la population totale du Bénin en 2011.

Source : INSAE, projections de population réalisées à partir des données du RGPH 3, issues des « Projections départementales », ouvrage publié en Décembre 2008, MINISTERE CHARGE DE LA PROSPECTIVE, DU DEVELOPPEMENT ET DE L’EVALUATION DE L’ACTION PUBLIQUE

Le dernier Recensement général de la Population et de l’Habitat du Bénin date du 15 février 2002. En conséquence, dès le 15 février 2010, toutes les personnes recensées lors du RGPH 3 avaient 8 ans ou plus : l’ensemble des personnes recensées lors du RENA avaient déjà été recensées lors du RGPH 3, et avaient 8 ans de plus (en moyenne 8,3 ans de plus, car le RGPH 3 date de février 2002, et le RENA de juin 2010).

Ainsi pour connaître l’effectif en 2011, de la population béninoise de 8 ans ou plus, il suffit d’appliquer un taux de mortalité à chaque âge (ou par groupe quinquennal d’âge), et il n’est pas nécessaire de faire des estimations de fécondité pour évaluer la population qui devait être recensée lors du RENA, ou celle qui devait être enregistrée, ou encore celle qui aurait 18 ans lors des scrutins de 2011. Ceci contribue à être confiant dans les projections de population élaborées pour 2011.

Afin de pouvoir comparer les effectifs de population issus du RENA, de l’enregistrement, ou de la liste électorale de 2011 à la population du Bénin de 2011, il est nécessaire d’avoir des données par année d’âge. Pour cela procédons à la déquinquennalisation des données issues des projections de population grâce aux Coefficients de Spragues. La pyramide obtenue se transforme par année d’âge comme suit.

Données quinquennales des projections de population déquinquennalisées à partir des coefficients de Spragues

Ainsi, calculer les effectifs des sous-populations des 8 ans et plus, 12 ans et plus, ou 18 ans et plus ne présente plus de difficulté. Nous établirons les effectifs de ces sous-populations en fonction de l’avancée de l’analyse.

Selon ces données, la population électorale du Bénin (18 ans et plus) au 1er janvier 2011 était de 4 288 084. Ce repère statistique est essentiel car il permet de calculer la qualité d’une liste électorale au regard du critère d’exhaustivité.

B. Analyse de la cartographie censitaire

1. Encadrement juridique

La Loi No 2009-10 du 13 mai 2009 à l’article 24 fixe les buts et dresse la liste des principaux éléments de la cartographie censitaire.

2. Procédure administrative

Le processus d’élaboration de la cartographie censitaire s’est déroulé en trois phases échelonnées entre le 10 décembre 2009 et le mois de mai 2010.

L’étape 1 a consisté à effectuer la collecte des données sur le terrain (croquis et relevés GPS) et ensuite à procéder au transfert de ces informations dans le système informatique.

L’étape 2 a consisté à procéder à l’acquisition et au traitement de divers fichiers de données géographiques (plans des grandes villes du Bénin, limites des départements et communes, photographies aériennes, images satellitaires, etc.). Parallèlement aux travaux de l’étape 2, le découpage du territoire en 8 632 zones de dénombrement électoral a débuté (voir paragraphe : Analyse du processus d’enregistrement des électeurs – les 8 ans et plus).

L’étape 3 s’est déroulée lors du recensement porte-à-porte et visait à recueillir des informations complémentaires afin de corriger les erreurs ou omissions de l’étape 1 et ce tant au regard des relevés GPS que du recensement des ménages.

3. Procédure informatique

Les données des relevés terrains, les images satellitaires, les données spatiales renfermant les limites administratives des départements, communes et arrondissements et les tables de données descriptives associées ont été documentées (code, nom, milieu, etc.), et ont toutes été intégrées dans le système d’information géographique (SIG) de la LEPI.

4. Résultats obtenus après enregistrement des données

Découpage territorial

Les limites des départements, communes et arrondissements ont été géo-référencées dans une seule et même base, cela a permis de les confronter et d’harmoniser leurs limites.

Pour les couches inférieures, villages/quartiers et blocs/hameaux, les données sont moins complètes. En effet, les villages/quartiers ne sont représentés que par un point de référence indiquant le centre alors que la couche blocs/hameaux, soit la plus petite entité géométrique à laquelle un électeur peut être rattaché/apparié, témoigne d’un certain nombre de chevauchements. De plus, il faut mentionner l’existence de 35 villages « bien connus », mais juridiquement non (encore) créés.

Découpage électoral

En plus de la limite de chacune des circonscriptions, le découpage électoral mis en place est structuré à deux niveaux.

Premier niveau, centre de vote : Localisation, grâce à un point de référence de chacun des centres de vote ; un centre de vote étant un bâtiment qui, le jour du scrutin, abrite un ou plusieurs bureaux de vote.

Deuxième niveau, bureau de vote : Le bureau de vote est issu de la subdivision de tous les électeurs rattachés à un centre de vote. Chaque bureau regroupe, suivant l’ordre alphabétique croissant, au maximum 350 électeurs. Pour un centre de vote de 800 électeurs, 3 bureaux de vote sont donc créés soit un de 266 électeurs et deux de 267 électeurs.

5. Constats

Au terme de la phase de la cartographie censitaire, le Bénin dispose d’une base de données géographiques couvrant l’ensemble de son territoire national, pouvant être utilisé à des fins autres qu’électorales, notamment pour :

• pour le prochain RGPH,

• dans le domaine de l’Education pour l’élaboration d’une carte scolaire,

• dans le système d’alerte et d’intervention en cas de catastrophes naturelles (inondations, incendies, etc.).

Cependant, le recensement a connu des difficultés liées aux intempéries, aux mots d’ordres de boycott, aux erreurs ou omissions de la cartographie censitaire et à la délimitation imprécise de certains villages et quartiers de villes. Il faut ajouter que toutes les équipes d’agents recenseurs n’ont pas bénéficié de cartes de zones de dénombrement . Sans pouvoir se prononcer sur l’exhaustivité de la couverture territoriale, notons que des mesures correctives ont permis d’avoir une base de données nationale géographique qui a servi de base au découpage du territoire national en ZDE et en centres de vote.

Découpage territorial

L’absence de relevé géo-référencé des délimitations officielles entre certains villages/quartiers fait qu’il a été impossible de s’assurer que les entités de la couche bloc/hameau respectent les limites du village ou quartier ou encore que l’ensemble du territoire d’un village ou d’un quartier ait été couvert. Il est de fait possible que certaines entités de la couche bloc/hameau soient associées au mauvais village/quartier.

Découpage électoral

Dans le système de traitement de la LEPI, le découpage électoral découle directement de l’appariement des électeurs au centre de vote, appariement qui se fait selon six façons différentes. Les 5 premières sont gérées de façon automatisée par le système alors que la sixième est manuelle.

1) Électeur dont le bloc/hameau est renseigné : Automatiquement apparié au centre de vote le plus proche de son bloc/hameau. Le rattachement de ces électeurs au centre de vote se fait à partir du critère de proximité (rayon 500 m en milieu urbain et 3 km en milieu rural).

2) Électeur dont le quartier/village est renseigné mais dont le bloc/hameau n’est pas renseigné : Automatiquement apparié à son centre de collecte d’enrôlement (devenu centre de vote) lorsque celui-ci se trouve dans le même quartier que son domicile.

3) Électeur dont le quartier/village est renseigné mais dont le bloc/hameau n’est pas renseigné et qui a été enrôlé en dehors de son quartier de domicile : automatiquement apparié de façon aléatoire à l’un ou l’autre des centres de vote de son quartier.

4) Électeur dont le quartier/village ainsi que le bloc/hameau ne sont pas renseignés et ayant été enrôlé : automatiquement apparié à son centre de collecte d’enrôlement (devenu centre de vote).

5) Électeur dont le quartier/village ainsi que le bloc/hameau ne sont pas renseignés et n’ayant pas été enregistrées : automatiquement apparié au centre de vote de l’arrondissement.

6) Électeur, via une demande de transfert, a indiqué le centre de vote auquel il veut être rattaché. La demande est alors soumise à l’autorité décisionnelle (Loi n°2009-10 du 13 mai 2009, art. 30) et lorsque celle-ci est acceptée, l’information est transmise au Centre National de traitement pour être saisie dans le système de la LEPI.

Soulignons qu’aucun des 5 premiers modes d’appariement ne garantit totalement à l’électeur d’être rattaché à un centre de vote situé à proximité de son domicile (à l’intérieur du rayon de 500 m en milieu urbain ou 3 km en milieu rural). Bien sûr, le mode d’appariement 1 tend à rapprocher l’électeur de son centre de vote mais si le bloc/hameau est très vaste, les électeurs d’une extrémité peuvent se retrouver appariés à un centre de vote éloigné de leur domicile.

De plus au regard des élections locales si le rattachement de l’électeur au quartier/village est inexact (modes 1, 2 et 3) ou inexistant (modes 4 et 5), l’électeur sera apparié à la mauvaise circonscription électorale.

6. Recommandations

Les recommandations qui suivent visent à assurer le respect du critère d’actualité.

Découpage territorial

R 1. Régler le plus rapidement le problème du statut juridique des 35 « villages » identifiés (Annexe 1) et inclure dans l’architecture de données la notion de nom usuel dans la table des villages/quartiers, et ainsi pouvoir facilement rattacher toutes les appellations ou orthographes possibles d’un même village/quartier à une seule et même entité.

R 2. Conformément aux dispositions prévues au premier alinéa de l’article 8 de la Loi n°2009-10 du 13 mai 2009, vérifier et faire valider par les autorités concernées :

• le rattachement de chacun des blocs/hameaux à son village ou quartier de ville ;

• le rattachement des centres de vote au quartier/village ;

• les limites géographiques des arrondissements et la position géographique de chacun des villages/quartiers sous leur juridiction.

R 3. De paire avec les différentes autorités administratives ayant fourni les limites des départements, communes, arrondissements et plans de grandes villes, mettre en place un processus de mise à jour.

Découpage électoral

R 4. En accord avec les dispositions prévues par la Loi n°2009-10 du 13 mai 2009 notamment les articles 4, 8, 32 et du deuxième alinéa de l’article 24 relatif à la fiabilité des découpages électoraux, procéder dès maintenant à la publication, à l’affichage et la diffusion sur internet de la liste électorale afin de permettre à chaque électeur de valider le village/quartier et le centre de vote auquel il est associé.

C. Analyse du recensement – les 8 ans et plus

Une analyse du processus du recensement porte à porte (RENA) a été menée par la mission d’évaluation.

1. Encadrement juridique

La Loi no 2009-10 du 13 mai 2009 à l’article 6 stipule que le recensement électoral national approfondi est une opération de collecte des informations qui identifie les électeurs. Il est réalisé selon les méthodes techniques du recensement général de la population.

Le Chapitre II de la même loi définit les modalités du déroulement du recensement électoral national approfondi (articles 15 à 22).

2. Procédure administrative

Le recensement a consisté en une opération de dénombrement porte-à-porte des citoyens de huit ans et plus domiciliés dans une même zone de dénombrement électoral (600 à 1 200 individus de 8 ans et plus).

L’opération menée par des équipes de deux agents recenseurs, s’est déroulée sur le territoire national en deux étapes.

La première étape a eu lieu du 21 avril au 19 mai 2010 et visait à :

• collecter des données (sur le QUESTIONNAIRE MENAGE et sur le FORMULAIRE INDIVIDUEL D’IDENTIFICATION DES CITOYENS);

• corriger les erreurs ou omissions de la cartographie censitaire (identifier, relever et recenser les ménages ou zones omises).

Ces mesures n’ayant pas permis de rattraper toutes les omissions, les opérations se sont poursuivies au 25 mai 2010.

Dans le cadre de ces opérations, des cahiers ont été déposés auprès des chefs de village et quartiers de ville afin qu’on y enregistre les coordonnées des personnes non encore recensées. Par la suite, suivant les informations recueillies dans ces cahiers, on a procédé à une nouvelle opération de recensement porte-à-porte des personnes inscrites dans les cahiers. Cette opération a finalement concerné un peu moins de 53 939 personnes, selon le « Rapport de mise en œuvre de la cartographie censitaire et du recensement porte à porte », de la CPS et de la Miréna, datant d’août 2010.

Documents présentés à l’agent recenseur

Les données recueillies lors du RPP sont des données nominatives et personnelles. Le recensement a ciblé les citoyens de 8 ans et plus et a été fait sur présentation de l’un des documents suivants :

1. Carte nationale d’identité ;

2. Carte d’identité militaire ;

3. Passeport ;

4. Acte de naissance ;

5. Jugement supplétif ;

6. Livret de pension civile ou militaire ;

7. Carte consulaire ;

8. Livret de famille.

En l’absence des documents cités précédemment, l’identité a été établie grâce à une déclaration sur l’honneur de l’individu et au témoignage du chef de ménage.

3. Procédure informatique

La saisie des données du recensement porte-à-porte s’est faite en deux temps. D’abord, tous les QUESTIONNAIRES MENAGE ont été saisis. Une fois cette opération complétée, on a procédé à la saisie des FORMULAIRES INDIVIDUELS D’IDENTIFICATION DES CITOYENS.

4. Résultats obtenus après saisie des données

Parmi les données personnelles collectées lors du RPP, le lien du recensé avec le chef de ménage dans lequel il vit est indiqué, ainsi que le document présenté à l’agent recenseur pour renseigner le FORMULAIRE INDIVIDUEL. Le tableau qui précise les différents types d’identification.

5. Constats

Dans le tableau 1 synthétisant les documents présentés lors du RPP, on constate que 2,2 millions de personnes ont été enregistrées en l’absence de tout document, ce qui représente près de 30% des enregistrements parmi la population des 8 ans et plus.

6. Recommandations

R 5. Dans le cadre de la consolidation des acquis de la LEPI, l’authentification de l’identité des personnes enregistrées sans document officiel mérite d’être vérifiée et validée par une structure à même de garantir l’exactitude des données fournies.

D. Analyse de l’enregistrement – les 12 ans et plus

1. Encadrement juridique

L’article 26 de la Loi no 2009-10 du 13 mai 2009 précise les conditions d’enrôlement. On y stipule qu’il s’agit d’un enregistrement volontaire des citoyens âgés de 12 ans et plus, et qui ont été recensés lors du recensement porte à porte.

Cette opération consistait à :

– vérifier l’identité de l’électeur ;

– capturer la photo et les empreintes digitales des deux mains ;

– enregistrer des informations alphanumériques complémentaires (le teint, la couleur des yeux, etc.).

Par la suite les articles 27 à 36 viennent préciser l’utilisation faite de ces diverses données : fichier électoral national, liste électorale, carte d’électeur.

Article 26 : De l’enregistrement des électeurs

L’enregistrement des électeurs consiste en une opération d’inscription volontaire des électeurs potentiels âgés de douze (12) ans au moins et qui ont été recensés lors du recensement porte à porte. Il se déroule dans les centres de collecte érigés dans chaque village et quartier de ville.

Il s’effectue sur présentation de la personne recensée et donne lieu à la collecte sur des kits d’enregistrement et sur des fiches spécifiques des informations biométriques et autres données personnelles qui n’ont pu être collectées lors du recensement porte à porte.

L’enregistrement des électeurs vise :

– la vérification de l’identité de l’électeur : filiation, âge, nationalité ;

– la vérification des formulaires.

Il permet :

– de capturer la photo ;

– de capturer les empreintes digitales des deux mains ;

– d’enregistrer des informations alphanumériques complémentaires à savoir :

– la couleur des yeux ;

– la couleur des cheveux ;

– le teint ;

– les signes particuliers (cicatrices et autres) ;

– la taille.

Les personnes qui portent un handicap au niveau d’un ou plusieurs doigts sont dispensées de la capture des empreintes digitales.

Il est obligatoirement remis à chaque électeur potentiel enregistré, un certificat d’enregistrement qui lui sera exigé lors du retrait de la carte d’électeur.

A la fin d’une journée d’enregistrement, les agents collecteurs

arrêtent les opérations d’enregistrement et clôturent les documents de recensement. Procès verbal en est dressé et signé par les agents recenseurs, le chef de village ou de quartier de ville ou son représentant et par les représentants des partis politiques ou alliances de partis politiques présents.

Il est procédé sur place à l’affichage des listes d’électeurs potentiels enrôlés aux fins d’un premier contrôle par les citoyens.

Nul ne peut être enregistré plus d’une fois.

2. Procédure informatique

Le mode opératoire de l’enregistrement des électeurs s’est articulé autour des étapes suivantes :

– Extraction des données concernant les personnes âgées de 12 ans et plus, recensées lors du RPP et chargement de ces données sur les serveurs communaux ; chaque serveur renfermant uniquement les données de sa commune ;

– Chargement des kits par arrondissement à partir du serveur communal correspondant et installation du certificat pour la sécurisation des données ;

– Déploiement des serveurs communaux dans le chef-lieu de la commune et des kits dans les centres de collecte de l’arrondissement correspondant ;

– Enrôlement des électeurs (enregistrement des données biométriques) ;

– Sauvegarde des données des kits sur DVD ;

– Consolidation des données des kits par commune dans le serveur communal ;

– Consolidation des données de l’ensemble des serveurs communaux dans le serveur central du CNT (G-CNT) ;

– Exportation des données G-CNT vers le serveur AFIS et importation des données dans le serveur AFIS ;

– Dédoublonnage (matching) sur le serveur AFIS ;

– Exportation du fichier CSV de dédoublonnage et importation des données (fichier CSV) dans le serveur G-CNT ;

Schéma de la procédure informatique

Schéma : Etapes d’enregistrement et de traitement des données recueillies

3. Résultats obtenus après enregistrement des données

Il est à noter que la fiabilité du fichier électoral repose essentiellement sur l’exactitude des données et des traitements. A cet effet, notre approche a été axée sur l’analyse d’une partie du fichier des inscrits du G-CNT (notamment le statut de doublons) et sur la procédure informatique de la LEPI. Cette analyse a permis d’obtenir les résultats suivants.

Analyse du fichier des inscrits du G-CNT – le matching

Lors de la consolidation des données de l’ensemble des serveurs communaux dans le serveur central de CNT (G-CNT), il a été attribué à chaque enregistrement un statut 0 par défaut dans la colonne CI-AFIS-DOUBLON. Par la suite l’opération de dédoublonnage (matching) a fait passer ce même statut à 1 pour les individus en double (après comparaison des empreintes). Ainsi lors de l’appariement des électeurs aux centres et bureaux de vote, le système ne doit tenir compte que de ceux ayant le statut 0.

Tableau 2: Nombre d’occurrences des différents statuts des électeurs

Ces chiffres concernent l’ensemble des personnes pour lesquelles des données biométriques ont été enregistrées, théoriquement les personnes âgées de 12 ans ou plus.

Le statut 0 a été attribué automatiquement par défaut à chaque insertion dans le fichier de nouvel inscrit.

Le statut 1 correspond aux enregistrements tracés comme doublons AFIS (comparaison sur les empreintes). Il a donc été attribué automatiquement.

Selon l’expert-Administrateur système, les statuts 2, 3, 5, 101 ont été attribués manuellement lors des différents déchargements de données pour tracer les déchargements doubles. Ces statuts devraient correspondre à des enregistrements qui existent déjà avec le statut 0, car devraient être des doublons liés au déchargement. En effet, ils correspondent à des personnes détectées comme doublons de consolidation (enregistrement avec le même identifiant) ou comme doublons techniques (déchargement initialisé après incidents Oracle). Il semble donc que la procédure de déchargement aurait parfois mal fonctionné.

4. Constats

Seuls deux statuts devraient être trouvés dans la base, après matching sur la base des empreintes : 0 par défaut et 1 pour les enregistrements doubles. Parmi les enregistrements ayant un statut 2, 3, 5 ou 101, environ 34 000 individus de 18 ans ou plus n’apparaissent pas dans la base de données avec un statut 0 ou 1. En effet, comme seuls les enregistrements ayant le statut « 0 » et 18 ans révolus sont à affecter dans les bureaux de vote, un rapprochement sur la base de l’identifiant des enregistrements avec les statuts 2, 3, 5, 101 avec ceux du statut 0 a été effectué pour assurer que les statuts 2, 3, 5, 101 correspondaient bien à des doublons. Or il s’avère que parmi les 681 691 enregistrements avec un statut attribué manuellement (c’est-à-dire un statut 2, 3, 5 ou 101), il y en a 34 000 de 18 ans ou plus qui ne trouvent aucun enregistrement correspondant avec un statut 0.

On en déduit qu’une partie des enregistrements (soit 34 000 personnes) n’a pas été prise en compte lors de la procédure d’appariement au découpage électoral (centre et bureau de vote). Ces personnes ont été omises des listes électorales bien qu’elles aient pu voter par dérogation.

Sur le plan formation et transfert de technologie, il a été constaté un déficit de formation notamment sur les aspects liés à la maîtrise du matching.

Aucune procédure de traçage des différents types de mise à jour de la LEPI n’est prévue. Or les aspects suivant sont nécessaires :

– Premier enregistrement ;

– Changement de centre de vote / bureau de vote ;

– Perte de la carte d’électeur (duplicata) ;

– Renouvellement de la carte d’électeur.

Le capteur d’empreintes est un capteur doigt par doigt, il n’est donc pas du type 4-4-2 (capteur à bloc optique). Ce type de capteur implique un temps d’enrôlement bien plus long par rapport à un capteur bloc optique. Des difficultés de captures d’empreintes ont été mentionnées lors des échanges de la mission avec les différents acteurs rencontrés. Par souci de performance et de réduction de délais d’enrôlement, il aurait été souhaitable d’utiliser les capteurs 4-4-2.

Le système ne disposant pas de l’option de reconnaissance faciale, les personnes dont la capture d’empreinte est impossible ne peuvent voir leurs données traitées par le matching existant.

Après enregistrement des données personnelles d’un individu, aucune signature numérique n’est prévue pour attester de la conformité des données personnelles enregistrées. Or cette signature électronique aurait pu constituer un acte de validation des données saisies. Ce constat n’est pas suivi d’une recommandation car il faudrait qu’il revienne sur la procédure d’inscription ce qui n’est pas l’objet de ce document.

5. Recommandations

R 6. Il serait nécessaire de corriger la procédure de dédoublonnage pour que seuls les statuts 0 et 1 apparaissent dans la table G-CNT inscrits.

R 7. Dans le processus de pérennisation de la liste électorale, il est nécessaire de prévoir une procédure permettant de tracer les différentes opérations de mise à jour de la LEPI, notamment celles relatives aux :

– Premier enregistrement ;

– Changement de centre de vote / bureau de vote ;

– Perte (duplicata) ou renouvellement de la carte d’électeur.

R 8. Une procédure informatique de « radiation » existe (décès, décision de Justice), mais il est nécessaire de distinguer les deux statuts de radiation. L’un étant définitif, l’autre étant temporaire.

R 9. Prévoir la création d’un fichier spécial pour les personnes dont les empreintes n’ont pas pu être captées impossible (doigts amputés, travailleurs manuels aux empreintes abîmées, etc.).

E. Analyse du processus de gestion et de génération des listes électorales et cartes d’électeur – les 18 ans et plus

1. Encadrement juridique (extrait de la Loi n° 2009-10 du 13 mai 2009)

Article 29 : Des personnes inscrites sur la liste électorale

La liste électorale permanente informatisée comprend :

1- Tous les électeurs qui :

– sont âgés de dix (18) ans et plus ;

– ont leur domicile dans le village ou le quartier de ville où ils sont recensés ;

– sont soumis à une résidence obligatoire dans le village ou le quartier de ville en qualité d’agents publics ;

– sont recensés et ne remplissant pas à la date du recensement électoral, les conditions d’âge ci-dessus indiquées, mais les remplissent le jour du scrutin ;

– sont inscrits dans les représentations diplomatiques et consulaires de la République du Bénin à l’étranger ;

2- Les personnes rapatriées pour des cas de force majeure et qui ont pu se faire inscrire avant leur rapatriement et remplissent les conditions prévues par la présente loi.

Article 31 : De l’établissement de la liste électorale permanente informatisée

La liste électorale permanente informatisée est établie après la correction de la liste électorale informatisée provisoire. Elle est présentée par village ou quartier de ville, par arrondissement, par commune, par circonscription électorale et par département.

Elle est subdivisée en lots de trois cent cinquante (350) électeurs maximum par bureau de vote.

La liste électorale permanente informatisée doit être établie au plus tard soixante (60) jours avant la date du scrutin.

Article 33 : De l’établissement de la carte d’électeur

Il est établi pour chaque électeur une carte d’identification appelée carte d’électeur.

La carte d’électeur est revêtue de la photo numérique, de l’empreinte du pouce gauche de l’électeur ainsi que des codes permettant d’insérer d’autres données biométriques. Elle comporte un numéro d’identification unique.

Les personnes qui portent un handicap au niveau d’un ou plusieurs doigts bénéficient d’une carte d’électeur spéciale revêtue de leur photo numérique.

La carte d’électeur est unique personnelle et incessible.

La carte d’électeur est réalisée sur un support spécial plastifié non altérable. La forme définitive de la carte relève des prérogatives de la mission indépendante de recensement électoral national approfondi.

Toute falsification de la carte d’électeur est punie des peines prévues à l’article 59 alinéa 2 de la présente loi.

2. Procédure administrative

Le mode opératoire de la confection des listes et cartes d’électeur s’est articulé autour des étapes suivantes :

– Appariement des électeurs aux centres de vote et génération des bureaux de vote ;

– Production des documents électoraux (LEIP, LEPI, Liste d’émargement, Indication du Bureau de Vote, carte d’électeur) ;

– Expédition des documents pour distribution dans les centres d’enregistrement.

3. Procédure informatique

Voir Schéma : Etapes d’enregistrement et de traitement des données recueillies, de la partie « D. Analyse de l’enregistrement– les 12 ans et plus ».

4. Constats

Une analyse de la situation des électeurs ayant le statut 0 (validé) a révélé la présence de 10 246 identifiants doubles. Ce numéro d’identification qui figure sur la carte d’électeur n’est donc pas unique, comme requis par la loi. Ce chiffre non significatif en terme de volume, prouve néanmoins l’existence d’une lacune au niveau des fonctionnalités du système. Elle doit être corrigée dans le cadre de l’amélioration du critère de traçabilité du système.

Hormis les éléments de sécurité intégrés dans le support, il faut noter que le dispositif de production présente les insuffisances suivantes :

– Pas de gestion du cycle de vie ou traçabilité des cartes (émission, réémission, post-émission, numéro de carte) et des évènements et statuts des cartes (active, perdue, volée, expirée) ;

– Pas de procédure de contrôle de qualité.

De plus, la carte ne comporte aucun code (support) pour stocker d’autres données biométriques du porteur, comme le prévoit la loi dans son article 33.

Il est stipulé dans la loi que la carte d’électeur doit comporter un numéro d’identification unique en plus des codes permettant d’insérer d’autres données biométriques.

5. Recommandations

Tout le processus de production et distribution des cartes d’électeur et dans une moindre mesure celui des listes électorales doit être corrigé afin d’en améliorer la qualité au regard du critère de transparence.

R 10. Dans la perspective de la tenue des élections locales et municipales de 2013, il est indispensable de concevoir et de mettre en oeuvre un « workflow-manager » automatisant l’échange entre les composantes du système central (au lieu des imports/exports entre AFIS et G-CNT).

Dans ce but, il faut restructurer le Centre national de Traitement de la LEPI autour d’un workflow général garantissant la traçabilité (et donc la transparence) des événements liés aux opérations sur la LEPI, et mener les actions suivantes :

R 11. Contrôler et sécuriser le déchargement des données issues des kits provenant des stations d’enregistrement.

R 12. Intégrer des fonctionnalités permettant la mise à jour de la LEPI et introduire un numéro d’identification unique par personne après matching (dédoublonnage).

R 13. Mettre à jour la procédure de dédoublonnage (matching) pour tenir compte des différents types d’enregistrement (première inscription, changement de bureau de vote, correction des données personnelles, duplicata ou renouvellement de la carte d’électeur) pour les recherches 1:N et 1:1.

R 14. Introduire un sous-système de pilotage de la production des documents électoraux (carte d’électeur, Identification du Bureau de Vote) permettant de remédier aux fichiers PDF et de gérer la traçabilité et les aspects suivants :

– Gestion des lots d’impression ;

– Génération des fichiers de commande interprétables par les imprimantes ;

– Génération des rapports d’impression ;

– Contrôle de la qualité des cartes d’électeurs ;

– Suivi de la production ;

– Gestion du stock de la carte d’électeur ;

– Gestion de la liste des personnes interdites de vote.

R 15. Introduire un gestionnaire du cycle de vie de la carte d’électeur (impression, perte, duplicata, distribution).

F. Analyse des effectifs de population par sexe et âge

L’analyse des effectifs de population s’appuiera sur trois sources de données :

• les données de projections de population pour 2011 établies par l’INSAE suite au dernier Recensement général de la Population et de l’Habitat datant de 2002,

• les données des personnes recensées lors du RPP et saisies dans SIGEL,

• les données des personnes enregistrées et inscrites dans G-CNT.

Grâce à la procédure de déquinquennalisation des données, on peut évaluer la population en 2011 des 8 ans et plus, celle des 12 ans et plus, celle des 18 ans et plus, et comparer ces effectifs à ceux recensés lors du RPP, et à ceux enregistrés lors de la phase d’enregistrement des données biométriques de la population.

L’ensemble des recensés et saisis dans SIGEL s’élève à 7 505 796, quel que soit l’âge et le sexe, donc y compris ceux ayant des âges inférieurs à 8 ans ou des âges supérieurs à 95 ans, ainsi que ceux pour lesquels le sexe n’a pas été enregistré.

L’ensemble des enregistrés dans G-CNT s’établit à 4 401 020, quel que soit le sexe et pour tous les âges c’est-à-dire y compris les âges inférieurs à 12 ans, supérieurs à 95 ans, ainsi que ceux pour lesquels le sexe n’a pas été enregistré. En comparant ces informations à celles reprises par le Tableau 2 relatif aux enregistrements individuels selon leur statut, il apparaît que 4 012 individus n’ont aucune mention d’âge (soit moins de 0,1%).

Dans le tableau qui suit, seuls sont présentés les effectifs de population pour lesquels des données par âge étaient cohérentes (et inférieures à 95 ans). Cette précision est nécessaire car des effectifs différents apparaissent avec la plaquette de présentation des résultats du RENA_LEPI 2009-2011 par le PAREL/PNUD , ou avec ceux publiés dans «Synthèse du rapport de fin de participation du représentant des OSC du Benin à la CPS/LEPI» par René Tchibenou.

D’autre part, les inscrits dans SIGEL ne concernent que les Béninois résidant au Bénin et dont le sexe était mentionné, alors que les données relatives aux inscrits dans G-CNT concernent à la fois les Béninois résidant au Bénin comme ceux résidant à l’étranger (mais pas les 86 472 inscrits sur les listes manuelles, suite à la loi du 4 mars 2011).

Tableau 3 : Effectifs de population, selon la source de données

Explication sur les écarts entre les chiffres :

Ces différences s’expliquent en partie par le fait que pour chacune des bases de données exploitées, seuls les individus dont l’âge était compris entre 8 et 95 ans ont été pris en considération dans ce tableau. Ceci a pour conséquence de donner des effectifs plus faibles que les chiffres officiels. Il apparaît que pour l’effectif des 8 ans et plus, fourni dans les publications précitées, seule une partie de la population inscrite dans SIGEL a été prise en compte (délaissant peut-être des données considérées comme erronées), alors que pour les effectifs des 12 ans et plus ou des 18 ans et plus issus de la base G-CNT tous les individus ont été pris en compte même si l’âge semblait erroné.

Il ne s’agit pas ici d’ouvrir un débat sur la qualité des chiffres avancés par les uns ou les autres, mais de noter que la base de données doit être corrigée, notamment concernant les dates (ou à défaut années) de naissance et aussi sur la variable sexe (lorsqu’elle est manquante).

Pour tracer les pyramides des âges, il était nécessaire que la variable sexe soit renseignée, et donc seule est représentée la population pour laquelle le sexe est correctement renseigné.

1. Résultats – Population recensée lors du RPP

Au total, 7 505 796 enregistrements individuels apparaissent dans la base de données SIGEL, dont 478 798 individus sans indication relative au sexe (6,4%). Parmi les 7 027 634 personnes pour lesquels le sexe a été indiqué, 0,5% avaient des années de naissance erronées ou donnant des âges inférieurs 8 ans (en 2011). Soit 37 000 personnes avec le sexe indiqué mais des âges erronés.

Aussi, en ne tenant compte que des données par sexe et par âge cohérents et avec des données sur leur localisation territoriale, la population de 8 à 95 ans recensée lors du RPP, s’établit à 6 990 833 individus au 1er janvier 2011, avec environ 50% de personnes de sexe féminin.

Observons sur un graphique, les données par sexe et âge de la population issue du RPP.

Graphique : Pyramide des âges des personnes recensées lors du RPP et saisies dans SIGEL

En bleu, côté gauche de la pyramide des âges : les données relatives au sexe masculin

En rose, côté droit de la pyramide des âges : les données relatives au sexe féminin

En l’absence d’un enregistrement régulier et de qualité des naissances à l’état civil, les déclarations d’âge et les déclarations d’années de naissance sont sujettes à une attraction pour les âges se terminant en 0 puis en 5. Cette tendance commune aux pays ayant un état civil inadéquatement renseigné, est confirmée au Bénin, et le résultat est lisible sur la pyramide des âges, laissant apparaître des effectifs de population très importants à 20 ans, 25 ans, 30 ans, etc. visible par des pics à ces âges, côté masculin comme côté féminin.

2. Constats – Population recensée lors du RPP

Des courbes de tendances (lignes tracées sur chaque histogramme) ont été représentées sur la pyramide des âges, afin de visualiser à quoi pourrait s’approcher la structure par sexe et âge de la population du Bénin.

La pyramide des âges des personnes recensées lors du RPP de 2010 et dont les données ont été saisies dans SIGEL met notamment en exergue les erreurs de déclaration d’âge. Ainsi, une très forte sous-déclaration des jeunes de 11 ans au profit d’une très forte sur-déclaration des jeunes de 12 ans apparaît, et ce quel que soit le sexe. A nouveau, le même phénomène de sur-déclaration et de sous déclaration apparaît autour de l’âge de la majorité : la tranche des 18 ans est sur-déclarée alors que les deux tranches d’âge inférieur (16 et 17 ans) sont sous-déclarées, par les personnes de sexe féminin comme par celles de sexe masculin. L’effet de cette sur-déclaration représente environ 55 000 personnes, soit 1,5% de la population électorale.

En bleu : les données relatives au sexe masculin, côté gauche de la pyramide des âges

En rose : les données relatives au sexe féminin, côté droit de la pyramide des âges

Notons que l’exactitude de la déclaration d’âge pâtit de ces phénomènes d’attrait pour certains âges : pour l’âge de la majorité (au détriment des tranches d’âges inférieurs) et pour l’âge de 12 ans (au détriment des 11 ans). Ainsi à l’habituelle distorsion dans les déclarations d’âge pour les années et âges se terminant par 0 et 5 (récurrente dans les pays à état civil défaillant), on a ajouté d’autres distorsions supplémentaires pour au moins 5 années d’âge : les personnes ayant 11, 12, 16, 17 et 18 ans.

Aussi, il n’est pas recommandé de chercher à fixer l’identité des personnes directement à partir de données issues du recensement électoral. En effet, toute opération de recensement, subi des distorsions du fait de sa finalité, c’est pourquoi des données d’état civil doivent être recueillies de façons indépendantes d’autres opérations. Les seules données auxquelles les données d’état civil pourraient être liées seraient des opérations avec des objectifs similaires comme une opération de recensement général de la population.

Pour éviter des inexactitudes dans l’état civil béninois, il est nécessaire de vérifier les informations collectées lors du RPP soit à partir de l’original du document produit pour être inscrit soit en requérant l’appui des autorités en matière d’état civil pour poursuivre l’identification formelle des citoyens.

3. Résultats – Population enregistrée sur les kits biométriques

Parmi les personnes enregistrées, 0,5% avaient un âge inadéquat à l’enregistrement : elles avaient moins de 12 ans, ou une année de naissance erronée ; elles représentent en chiffre absolu un peu moins de 18 000 personnes.

Graphique : Pyramide des âges des personnes enregistrées en 2010/2011 et dans G-CNT

En bleu : les données relatives au sexe masculin, côté gauche de la pyramide des âges

En rose : les données relatives au sexe féminin, côté droit de la pyramide des âges

Les personnes enregistrées représentant un sous-groupe des personnes recensées, il est naturel de superposer la pyramide des âges des personnes enregistrées sur celle des personnes recensées.

Graphique : Superposition de pyramides des âges des personnes recensées et

des personnes enregistrées (en 2010/2011)

4. Constats – Population enregistrée sur les kits biométriques

Indiquons sur les pyramides des âges, les âges auxquels les effectifs de personnes enregistrés sont bien trop inférieurs aux effectifs attendus, selon le nombre de recensés.

Graphique : Superposition de pyramides des âges commentée des personnes recensées et des personnes enregistrées en 2010

En bleu : les données relatives au sexe masculin, côté gauche de la pyramide des âges

En rose : les données relatives au sexe féminin, côté droit de la pyramide des âges

On constate d’une part que ce sous-enregistrement est spécifique selon chaque sexe, et d’autre part, qu’il ne concerne pas des tranches d’âges continues, mais des années d’âge isolées. On ne peut donc pas parler d’un désistement des très jeunes, des jeunes ou d’un quelconque groupe d’âge, mais seulement de cas isolés. Ainsi, la forte disparité entre recensés et enregistrés est perceptible aux âges suivants :

• Pour le sexe masculin à 13, 16, 21, 31 et 35 ans ;

• Pour le sexe féminin à 23, 25, 34, 41 ans.

Que des personnes d’âges bien précis et distincts selon le sexe ne soient pas venues se faire enregistrer semble bien surprenant voire improbable. De plus, lors de l’analyse des données par âge de G-CNT, sans distinction de sexe, on note que les personnes ont bien été enregistrées sur les kits biométriques mais que la modalité de la variable sexe a disparu.

Des hypothèses sont à rechercher, en voilà quelques-unes d’ordre technique (mais non exhaustives) :

• Erreur dans l’extraction des données de G-CNT (par les techniciens du CNT lors de la mission d’évaluation) ;

• Erreur dans le chargement des kits (par SIGEL), les données relatives à ces personnes n’auraient pas été chargées sur les kits, et donc ces personnes n’auraient pu être enrôlées du fait de l’absence des informations issues du RPP les concernant ;

• Erreur dans la transmission des données des enrôlés dans les kits vers les serveurs communaux du fait d’une anomalie dans le mode de récupération des données, ou d’une suppression des données, ou d’une information sur les données, en particulier le sexe des personnes.

• Etc.

La raison de cette anomalie dans la procédure informatique reste à identifier par le gestionnaire de la base de données ; il est souhaitable que les corrections nécessaires soient apportées.

Bien que cette analyse ait été menée de façon détaillée, il importe de ne pas sur-dimensionner la portée du constat. En effet, les personnes concernées ont cependant pu recevoir leur carte d’électeur, et donc cette incomplétude dans la base n’a pas altéré leur droit de vote. Les propos visent surtout à porter l’attention sur le gestionnaire de la base de données afin de pouvoir améliorer la complétude des informations saisies et d’assurer l’intégrité de la base de données G-CNT et des procédures.

Dans la suite, quelques pyramides des âges ont été tracées à partir des données sans distinction de sexe, appelées demi-pyramides des âges.

5. Recommandations

En l’absence d’un extrait des données individuelles nominatives, la mission ne peut porter un avis sur le volume de doublons et sur la complétude des informations collectées. Néanmoins, nous recommandons de mettre en place des dispositions légales et administratives qui permettront de corriger la LEPI.

R 16. L’ouverture d’une période de révision de la LEPI afin de permettre :

• la correction des données erronées ;

• la correction des données déclarées du fait d’erreurs de déclarations d’âge ;

• l’enregistrement des personnes ayant la qualité d’électeur et non recensées lors du recensement porte à porte, ou non enregistrées ;

• la radiation des électeurs décédés.

R 17. Les anomalies du système nécessitent de mener des investigations plus approfondies sur la chaîne d’enregistrement des électeurs, pour comprendre où se situe la source du problème, et voire si des données sont encore récupérables. Ainsi, si des corrections sur les bases de données étaient autorisées, il n’y aurait pas nécessité de relancer de campagne de correction pour ces cas.

6. Evaluation de la couverture

Comparaison des données du RPP aux estimations de population

Ainsi, on note que les effectifs de personnes recensées lors du Recensement porte-à-porte sont supérieurs à l’estimation nationale de la population des 8 ans et plus, des 12 ans et plus et des 18 ans et plus ; ils représentent respectivement 106, 108 et 111 % de la population estimée en 2011. Ce constat est signe :

• soit d’une sous-estimation des projections de population de l’INSAE,

• soit de la présence d’inscriptions multiples lors du RPP provenant de la population ou provenant d’erreurs lors de la saisie des données,

• soit de personnes recensées lors du RPP mais non béninoises.

Ces données n’ayant pas donné lieu à la délivrance de carte d’électeur ou à l’inscription sur la LEPI, elles n’ont donc pas porté préjudice à la confection des listes électorales. En effet, seule une part des personnes inscrites dans SIGEL sont effectivement venues pour l’enregistrement des données biométriques.

Graphique : Superposition des pyramides des âges des 18 ans et plus en 2011

Population recensée lors du RPP et Population totale estimée

Note : La pyramide des âges issue du RPP est représentée dans les couleurs les plus claires. La pyramide des âges en coloris foncés (en dessous) représente l’estimation de projections en 2011 de la population béninoise de 18 ans et plus.

Concernant la population recensée par le RPP, il apparaît une surestimation des personnes de sexe masculin de 18-38 ans, et des personnes de sexe féminine de 18-30 ans. Notons, que cette surestimation n’est plus visible lors de la comparaison des données de population à celles des données des personnes enregistrées avec données biométriques.

Comparaison des personnes enregistrées aux estimations de population

Les enregistrés de 12 ans et plus représentent 78% de la population attendue, quant à la population majeure (les 18 ans et plus), il apparaît que la LEPI a enregistré 83% de l’électorat potentiel, électorat venu sur une base volontaire se faire enregistrer. Afin de produire ces ratios, seules les données par âge ont été conservées et non la répartition par sexe (qui, comme vu précédemment a, semble-t-il, subi quelques dommages).

Graphique : Superposition des pyramides des âges des 12 ans et plus en 2011

Population enregistrée et Population totale estimée

Note : La pyramide des âges issue de l’enregistrement des électeurs est représentée dans les couleurs les plus claires. La pyramide des âges en coloris foncés (en dessous) représente l’estimation de projections en 2011 de la population béninoise de 18 ans et plus.

Les demi-pyramides qui suivent ont donc été tracées indépendamment des données sur le sexe, mais pour les personnes pour lesquelles une information sur l’âge existait. Superposons la demi-pyramide des âges, sans distinction de sexe, à celle de la population du Bénin en 2011.

Graphique : Superposition de demi-pyramides des âges de populations totale et de la population enregistrée par le RENA – Bénin 2011

V. Avenir de la LEPI : Consolidation et perspectives

Dans le souci de prendre en compte les contraintes de délai liées aux élections locales et communales de 2013, les recommandations visant à améliorer la qualité de la LEPI et à assurer sa pérennité porteront sur les actions immédiates et les actions à moyen terme.

Le principe de disposer d’une liste électorale permanente, qui offre sans nul doute des avantages, se pose en termes de gestion pour assurer sa pérennité, en termes de structure administrative responsable de cette gestion ainsi qu’en termes de sécurisation de tout le dispositif technique et matériel.

La finalité première du RENA est de servir de socle à la LEPI et donc aux élections, néanmoins l’utilisation du RENA dans d’autres domaines tels que l’état civil, la gestion du personnel de l’Administration, la Justice est envisageable.

A. LEPI et le processus électoral

1. Constats

De l’examen du système il n’apparaît pas une vision claire du cycle de vie du système. La phase de définition des besoins et la phase du développement n’ont pas toujours été pleinement exécutées et ce au détriment des phases d’exploitation, de la phase de maintenance et d’évolution.

La mise en œuvre du système (développement initial) et son entretien n’obéissent pas à un processus formel couvrant les activités nécessaires pour un développement logiciel de qualité. Si dans la phase de développement, certaines structures ont assuré la direction, actuellement il n’y a aucune structure formelle qui en assure pleinement l’administration.

De plus, notons l’absence d’une gestion formelle des exigences fonctionnelles et techniques n’est effectuée. Par conséquent, les exigences ne font pas systématiquement l’objet de validation par les parties prenantes et leur traçabilité n’est pas totalement assurée. L’atteinte des résultats repose plus sur l’engagement et la bonne volonté des acteurs, que sur l’application disciplinée de règles préétablies.

Ainsi, la prise en comptes des données à modifier, la correction des informations individuelles (dont les changements de domicile, les nouveaux majeurs, les omis, les décès), ainsi que la traçabilité de ces événements n’ont pas été prévues par le système actuel.

Aussi, le contrôle de qualité des biens livrables est à améliorer sachant que nous avons noté l’absence d’environnements permanents de tests. De même, aucun registre d’anomalies ou de demandes de changement n’est formalisé.

Le processus de prise de copie de la base de données est si long (de l’ordre d’une semaine) qu’il n’est pas exécuté sur une base régulière, et donc la base de données n’est pas sauvegardée sur une base régulière. Or une liste électorale permanente informatisée étant de par sa mission même en évolution constante, il importe de s’assurer d’en conserver l’image à des moments bien précis notamment lors de la production de listes électorales.

2. Recommandations – Actions immédiates

R 18. Nous recommandons que soit mis en place un cycle de vie clair et que rapidement toutes les modifications apportées au système soient faites dans le respect de ce cycle de vie, étant entendu que le cycle de vie et l’assurance qualité sont fortement liés.

R 19. Concernant la gestion de la LEPI, nous recommandons que la LEPI soit placée, le plus rapidement possible, sous la responsabilité d’un organe non partisan, permanent et légalement créé qui aura la responsabilité :

• de gérer les ressources financières, matérielles, humaines et informationnelles ;

• d’assurer la gestion de tout le cycle de vie du système ;

• d’assurer la diffusion, l’archivage et la mise à jour (inscription, radiation et correction) des données ;

• de faire toute publicité qu’il juge nécessaire auprès du public ;

• de donner des directives devant servir à l’application de la ou des lois la régissant ;

• de recevoir les plaintes et de lancer une enquête s’il le juge nécessaire.

De plus, il faudra rapidement procéder à la révision du processus de mise en œuvre et d’entretien du système afin qu’il gagne en maturité.

Aussi, parallèlement aux améliorations à apporter dans la gestion de la LEPI, certaines actions d’ordre opérationnelles, techniques, administratives et légales se doivent d’être posées aussi rapidement que possible.

Actions relatives à la structure opérationnelle

R 20. Nous recommandons que la gestion de la LEPI s’appuie sur un modèle de référence prouvé, notamment CMMI (Capability Maturity Model Integration), permettant d’améliorer chacune des phases du cycle de vie du système (conception, réalisation, production, retrait / environnement de développement, d’acceptation, de production, de formation).

R 21. À court terme, nous recommandons que l’organe responsable de la LEPI :

• s’assure que le personnel du Centre national de Traitement a pu acquérir toutes les connaissances et habiletés nécessaires auprès des divers partenaires ;

• procède à la désignation d’un pilote de système/analyste d’affaires.

R 22. Création de commissions administratives au niveau des arrondissements et dont les compétences couvriront les demandes de changement de centre de vote, les demandes d’enregistrements ainsi que les radiations.

Actions administratives et juridiques

R 23. Procéder à l’affichage et à la diffusion sur internet de la liste électorale afin de permettre à chaque électeur de valider le centre de vote auquel il est associé et incidemment le village ou quartier de ville (art. 32 de la Loi n° 2009-10 du 13 mai 2009).

R 24. Rendre accessible la liste électorale locale (arrondissement) par l’entremise d’extraits alphabétiques et faire en sorte qu’ils puissent être consultés à divers endroits dans chaque village ou quartier (art. 32 de la Loi n° 2009-10 du 13 mai 2009).

R 25. En vertu de l’article 21 de la Déclaration des Droits de l’homme, faire amender la Loi 2009-10 du 13 mai 2009 afin de permettre à toute personne qui le désire et ayant la qualité d’électeur de se faire inscrire sur la LEPI.

R 26. Amender l’article 31 de la Loi n° 2009-10 du 13 mai 2009 afin de permettre qu’un bureau de vote puisse contenir plus de 350 électeurs et que son redécoupage ne soit nécessaire que s’il vient à dépasser 500 électeurs.

R 27. Dans le souci de la bonne application de ces recommandations visant à maîtriser le dispositif technique, le Gouvernement béninois doit ouvrir une période de révision de la LEPI dans les meilleurs délais.

Actions techniques

R 28. Publier la liste électorale, conformément à la loi, afin de permettre aux citoyens de faire des recherches sur le contenu et renforcer cette publication par la mise en place d’un système de consultation par SMS de la téléphonie mobile et par internet.

R 29. Procéder à la récupération, au classement et à la sécurisation de tout le matériel informatique ainsi que de toutes les cartes d’électeur non distribuées.

R 30. Assurer l’appariement périodique au territoire électoral des jeunes électeurs enregistrés ayant atteint 18 ans depuis la production des listes pour les élections législatives.

R 31. Effectuer le dédoublonnage des identités partageant un même numéro d’électeur.

R 32. Mettre en place un processus permanent permettant à une personne de présenter une demande de radiation ou de correction des renseignements la concernant (identité, centre de vote). Dans le cas d’un déménagement dans un nouveau village ou quartier, il faudra s’assurer que l’électeur identifie son centre de vote parmi ceux du village ou du quartier de son nouveau domicile .

L’application de ce processus de mise à jour tant dans sa partie manuelle (formulaires, pièces justificatives, signature, etc.) que dans sa partie informatique devra bien sûr répondre aux dispositions légales mais devra également être encadrée par des règles administratives et informatiques strictes (liste de valeurs, validations).

R 33. Optimiser le processus de prise de copie de la base de données.

R 34. Mettre en place un processus périodique de distribution des cartes d’électeur suivant de nouvelles règles de traçabilité.

R 35. Modifier la numérotation des bureaux de vote afin d’établir une numérotation consécutive à l’intérieur de la circonscription. En effet, lors de la compilation des résultats la redondance actuelle dans la numérotation des bureaux de vote est source de confusion.

3. Recommandations – Actions à moyen terme

R 36. Conformer la carte d’électeur à la loi par la mise en place d’une carte d’électeur à puce multi-applicative capable de gérer aussi bien l’identité que la participation aux élections. Elle doit comporter la fonction « match on card » (vérification de l’identité biométrique 1:1 sur la puce). Cette carte à puce permettra au Gouvernement de mettre en place des services au profil des citoyens tel que les e-services.

R 37. Après l’enrôlement massif des électeurs de 2010, la collecte des données doit être organisée territorialement dans des centres fixes tels que les chefs-lieux de communes. Ces centres doivent être interconnectés au site central (CNT). Ces sites serviront comme centres de services liés à la LEPI et éventuellement pour la demande de titres sécurisés. Les stations mobiles seront rattachées à chaque centre communal et couvriront le territoire.

B. LEPI et d’autres options d’utilisation

L’analyse des options d’utilisation de la LEPI à des fins autres que électorales mérite d’être étudiée, car il est souhaité d’optimiser le coût de l’opération RENA/LEPI, en reversant tout ou partie de l’information collectée et saisie vers d’autres organes partageant un besoin en données cartographiques et en données individuelles.

Une proposition de loi sur l’identification des personnes est en cours d’élaboration. Le projet a été confié à la mission d’évaluation de la LEPI pour information et avis, car dans le cadre de cette loi il est question de réutiliser les données du RENA et de la LEPI.

1. La LEPI et l’état civil

La finalité même de la LEPI étant de permettre à tout Béninois qui le désire et ayant la qualité d’électeur d’être inscrit sur la liste électorale lors des divers scrutins, toutes les actions à venir doivent s’y rattacher.

Parmi les objectifs assignés à la LEPI figure l’amélioration de la qualité du système d’état civil ; cela à travers la fourniture de données biométriques fiables permettant une identification sûre de chaque citoyen enregistré.

D’où la possibilité de produire des documents administratifs et d’identification sécurisés tels que :

– la carte nationale d’identité, les passeports

– les titres de transports

– les polices d’assurance et les cartes bancaires.

Une utilisation des données de la LEPI à de telles fins permettrait sans doute de rentabiliser les lourds investissements effectués et d’amortir les coûts très élevés du projet. Cependant, il importe de corriger au préalable les erreurs et les anomalies relevées dans l’exécution des différentes phases de l’élaboration de la RENA/LEPI afin de réaliser l’atteinte de cet objectif.

2. Constats

Il s’avère que l’information collectée en vue de confectionner la liste électorale, malgré les précautions prises, n’a pas été réalisée en respectant les mesures garantissant un état civil fiable. Le minimum aurait été lLa présence d’un officier assermenté ( officier d’état civil )pour certifier l’identité des personnes se présentant sans document d’identification ou l’organisation d’audiences foraines pour leur fournir des documents au préalable étaient nécessaires

En effet, une reconnaissance de « personne encore en vie » ne remplace pas un acte de naissance qui est un acte fixant l’identité d’une personne depuis sa naissance (et permet par la suite d’établir la nationalité de la personne).

Il reste nécessaire de comprendre les échecs du Recensement Administratif à Vocation d’État civil (RAVEC), et de mettre en place les mesures correctives car celui-ci peut permettre la création d’un système d’état civil fiable .

Ainsi un ’état civil fiable régulièrement alimenté par les faits d’état civil concernant la population (naissance, reconnaissance, mariages, décès) pourra utilement permettre de faire vivre la LEPI ; en revanche, imaginer le processus inverse c’est-à-dire que la LEPI puisse permettre la mise à jour permanent de l’état civil est inadéquat.

3. Recommandations

R 38. Les données issues du RENA ne peuvent être un garant de l’état civil des personnes béninoises. Son usage dans le cadre de l’identification des personnes devrait se limiter à la recherche d’informations statistiques sur la population avec et sans document officiel sur son identité. Les données de la LEPI permettraient alors de croiser des sources d’informations distinctes pour parvenir à mieux cibler les actions de l’Etat. L’apport et l’usage des informations du RENA pourraient alors être précieux, contribuant à donner ou redonner une identité civile à chaque citoyen béninois et à chaque personne née au Bénin reste un défi d’envergure à relever pour le Bénin.

R 39. Créer une base mère de l’état civil : la LEPI a permis de figer des données personnelles et des liens familiaux avec la biométrie ; avec un effort soutenu du Gouvernement et la vérification des données par des personnes assermentées, la mise en place de cette base mère deviendrait possible. Celle-ci servirait de « racine » à partir de laquelle l’ensemble des titres sécurisés et biométriques pourrait être établi (Carte Nationale d’Identité, Passeport, Carte d’électeur, Permis de Conduire, Carte de Santé, Carte d’assurance). Cependant, il serait néfaste pour le Bénin de chercher à fixer l’identité des personnes à partir de données issues du recensement électoral, sans vérification et contrôle de la traçabilité des données. Des méthodes de vérification complémentaire de l’état civil des citoyens existent et sont nécessaires pour les besoins de la cause .

VI. Conclusion

Jusqu’aux dernières élections de 2011, celles qui se sont succédé depuis la Conférence des forces vives de la Nation n’avaient de légitimité ou de vérité que le consensus qui les entourait. A la suite de la présente Mission d’évaluation et de la mise en œuvre conséquente de ses recommandations, le consensus devrait se réaliser sur la base de la vérité désormais établie de la LEPI. Cette LEPI devra être le socle d’un système électoral rénové prenant en compte la nécessité de revoir l’environnement institutionnel (CENA) afin que la Démocratie béninoise repose sur des principes dont la pérennité, la transparence et le professionnalisme justifient le caractère de « modèle de la Démocratie en Afrique ».

Les attentes de l’ensemble des acteurs rencontrés par la mission d’évaluation de la LEPI ont convergé sur le fait qu’il importait que les résultats de l’évaluation participent à la consolidation de la paix et de la stabilité démocratique du Bénin. C’est dans cet esprit que la mission a travaillé, établi ses constats et formulé ses recommandations.

Dans le cadre de cette évaluation, les textes juridiques béninois et internationaux relatifs aux droits de l’homme ainsi que les critères de transparence, de couverture et d’actualité qui permettent d’apprécier la qualité d’une liste électorale permanente ont servi de base d’analyse.

En définitive, il importe de souligner que le processus RENA/LEPI a atteint des résultats certes tangibles et satisfaisants, à savoir :

– la disponibilité d’une base de données géographiques pouvant servir à diverses fins ;

– un enregistrement à hauteur de 83% des électeurs potentiels (ce qui est une réussite en se référant aux taux atteints dans d’autres pays africains ) ;

– la disponibilité des données biométriques personnelles permettant une identification sûre des électeurs et pouvant servir de base à l’établissement de documents d’identification sécurisés, à la recherche de criminels et de matrice à la modernisation de l’État civil.

Cependant, ces résultats ont besoin d’être consolidés et améliorés par la mise en application des recommandations immédiates dans la perceptive de la tenue des élections locales de 2013 et des recommandations à moyen terme afin d’améliorer la qualité et de garantir la pérennité des dits résultats cela ; tant au plan légal, institutionnel que technique, telles que :

– la révision de la loi électorale pour prendre en charge les mécanismes de mise à jour permettant l’inscription, la correction et la radiation des électeurs ;

– l’officialisation de l’existence des 35 villages ;

– la création d’un organe permanent responsable de la gestion de la LEPI ;

– l’ouverture dans l’immédiat d’une période de révision permettant :

• l’ajout des électeurs potentiels déjà enregistrés et ayant atteint ou devant atteindre la majorité électorale avant les élections locales ;

• la radiation des électeurs décédés ;

• l’enregistrement des électeurs déjà recensés ;

• la correction des données au regard des erreurs (identité, appariement au centre de vote) et des changements de domicile ;

– l’attribution à chaque électeur d’un numéro d’identification unique après dédoublonnage, conformément à la loi ;

– la conception et la mise en œuvre d’un « workflow-manager » automatisant l’échange entre les composantes du système central (au lieu des imports/exports entre AFIS et G-CNT).

À moyen terme, conformer la carte d’électeur à la loi ou la relire pour supprimer les dispositions relatives à l’intégration des données biométriques dans un code.

Enfin, il importe d’attirer l’attention sur l’importance de la mise en place d’un Comité de suivi de la mise en application des recommandations, composé des représentants de la classe politique, des organisations de la société civile et de l’Administration ainsi que des partenaires techniques et financières en qualité d’observateurs. Cet organe ainsi que la mise en application effective de toutes ces recommandations permettront sans nul doute de renforcer la confiance des citoyens et de la classe politique dans la LEPI.

Général Siaka SANGARE

VII. Annexes

Annexe 1

Annexe 2

RECAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS

Analyse de la cartographie censitaire

R 1. Régler le plus rapidement le problème du statut juridique des 35 « villages » identifiés (Annexe 1) et inclure dans l’architecture de données la notion de nom usuel dans la table des villages/quartiers, et ainsi pouvoir facilement rattacher toutes les appellations ou orthographes possibles d’un même village/quartier à une seule et même entité.

R 2. Conformément aux dispositions prévues au premier alinéa de l’article 8 de la Loi n°2009-10 du 13 mai 2009, vérifier et faire valider par les autorités concernées :

• le rattachement de chacun des blocs/hameaux à son village ou quartier de ville ;

• le rattachement des centres de vote au quartier/village ;

• les limites géographiques des arrondissements et la position géographique de chacun des villages/quartiers sous leur juridiction.

R 3. De paire avec les différentes autorités administratives ayant fourni les limites des départements, communes, arrondissements et plans de grandes villes, mettre en place un processus de mise à jour.

R 4. En accord avec les dispositions prévues par la Loi n°2009-10 du 13 mai 2009 notamment les articles 4, 8, 32 et du deuxième alinéa de l’article 24 relatif à la fiabilité des découpages électoraux, procéder dès maintenant à la publication, à l’affichage et la diffusion sur internet de la liste électorale afin de permettre à chaque électeur de valider le village/quartier et le centre de vote auquel il est associé.

R 5. Dans le cadre des acquis de la LEPI, l’authentification de l’identité des personnes enregistrées sans document officiel mérite d’être contrôlée par une structure à même de garantir l’exactitude des données fournies.

Analyse du recensement– les 8 ans et plus

R 6. Il serait nécessaire de corriger la procédure de dédoublonnage pour que seuls les statuts 0 et 1 apparaissent dans la table G-CNT inscrits.

Analyse de l’enregistrement– les 12 ans et plus

R 7. Dans le processus de pérennisation de la liste électorale, il est nécessaire de prévoir une procédure permettant de tracer les différentes opérations de mise à jour de la LEPI, notamment celles relatives aux :

– Premier enregistrement ;

– Changement de centre de vote / bureau de vote ;

– Perte (duplicata) ou renouvellement de la carte d’électeur.

R 8. Une procédure informatique de « radiation » existe (décès, décision de Justice), mais il est nécessaire de distinguer les deux statuts de radiation. L’un étant définitif, l’autre étant temporaire.

R 9. Prévoir la création d’un fichier spécial pour les personnes dont les empreintes n’ont pas pu être captées impossible (doigts amputés, travailleurs manuels aux empreintes abîmées, etc.).

R 10. Dans la perspective de la tenue des élections locales et municipales de 2013, il est indispensable de concevoir et de mettre en oeuvre un « workflow-manager » automatisant l’échange entre les composantes du système central (au lieu des imports/exports entre AFIS et G-CNT).

Analyse du processus de gestion et de génération des listes électorales et carte d’électeurs – les 18 ans et plus

R 11. Contrôler et sécuriser le déchargement des données issues des kits provenant des stations d’enregistrement.

R 12. Intégrer des fonctionnalités permettant la mise à jour de la LEPI et introduire un numéro d’identification unique par personne après matching (dédoublonnage).

R 13. Mettre à jour la procédure de dédoublonnage (matching) pour tenir compte des différents types d’enregistrement (première inscription, changement de bureau de vote, correction des données personnelles, duplicata ou renouvellement de la carte d’électeur) pour les recherches 1:N et 1:1.

R 14. Introduire un sous-système de pilotage de la production des documents électoraux (carte d’électeur, Identification du Bureau de Vote) permettant de remédier aux fichiers PDF et de gérer la traçabilité et les aspects suivants :

– Gestion des lots d’impression ;

– Génération des fichiers de commande interprétables par les imprimantes ;

– Génération des rapports d’impression ;

– Contrôle de la qualité des cartes d’électeurs ;

– Suivi de la production ;

– Gestion du stock de la carte d’électeur ;

– Gestion de la liste des personnes interdites de vote.

R 15. Introduire un gestionnaire du cycle de vie de la carte d’électeur (impression, perte, duplicata, distribution).

Analyse des effectifs de population par sexe et âge

R 16. L’ouverture d’une période de révision de la LEPI afin de permettre :

• la correction des données erronées ;

• la correction des données déclarées du fait d’erreurs de déclarations d’âge ;

• l’enregistrement des personnes ayant la qualité d’électeur et non recensées lors du recensement porte à porte, ou non enregistrées ;

• la radiation des électeurs décédés.

R 17. Les anomalies du système nécessitent de mener des investigations plus approfondies sur la chaîne d’enregistrement des électeurs, pour comprendre où se situe la source du problème, et voire si des données sont encore récupérables. Ainsi, si des corrections sur les bases de données étaient autorisées, il n’y aurait pas nécessité de relancer de campagne de correction pour ces cas.

R 18. Nous recommandons que soit mis en place un cycle de vie clair et que rapidement toutes les modifications apportées au système soient faites dans le respect de ce cycle de vie, étant entendu que le cycle de vie et l’assurance qualité sont fortement liés.

LEPI et le processus électoral

R 19. Concernant la gestion de la LEPI, nous recommandons que la LEPI soit placée, le plus rapidement possible, sous la responsabilité d’un organe non partisan, permanent et légalement créé qui aura la responsabilité :

• de gérer les ressources financières, matérielles, humaines et informationnelles ;

• d’assurer la gestion de tout le cycle de vie du système ;

• d’assurer la diffusion, l’archivage et la mise à jour (inscription, radiation et correction) des données ;

• de faire toute publicité qu’il juge nécessaire auprès du public ;

• de donner des directives devant servir à l’application de la ou des lois la régissant ;

• de recevoir les plaintes et de lancer une enquête s’il le juge nécessaire.

R 20. Nous recommandons que la gestion de la LEPI s’appuie sur un modèle de référence prouvé, notamment CMMI (Capability Maturity Model Integration), permettant d’améliorer chacune des phases du cycle de vie du système (conception, réalisation, production, retrait / environnement de développement, d’acceptation, de production, de formation).

R 21. À court terme, nous recommandons que l’organe responsable de la LEPI :

• s’assure que le personnel du Centre national de Traitement a pu acquérir toutes les connaissances et habiletés nécessaires auprès des divers partenaires ;

• procède à la désignation d’un pilote de système/analyste d’affaires.

R 22. Création de commissions administratives au niveau des arrondissements et dont les compétences couvriront les demandes de changement de centre de vote, les demandes d’enregistrements ainsi que les radiations.

R 23. Procéder à l’affichage et à la diffusion sur internet de la liste électorale afin de permettre à chaque électeur de valider le centre de vote auquel il est associé et incidemment le village ou quartier de ville (art. 32 de la Loi n° 2009-10 du 13 mai 2009).

R 24. Rendre accessible la liste électorale locale (arrondissement) par l’entremise d’extraits alphabétiques et faire en sorte qu’ils puissent être consultés à divers endroits dans chaque village ou quartier (art. 32 de la Loi n° 2009-10 du 13 mai 2009).

R 25. En vertu de l’article 21 de la Déclaration des Droits de l’homme, faire amender la Loi 2009-10 du 13 mai 2009 afin de permettre à toute personne qui le désire et ayant la qualité d’électeur de se faire inscrire sur la LEPI.

R 26. Amender l’article 31 de la Loi n° 2009-10 du 13 mai 2009 afin de permettre qu’un bureau de vote puisse contenir plus de 350 électeurs et que son redécoupage ne soit nécessaire que s’il vient à dépasser 500 électeurs.

R 27. Dans le souci de la bonne application de ces recommandations visant à maîtriser le dispositif technique, le Gouvernement béninois doit ouvrir une période de révision de la LEPI dans les meilleurs délais.

R 28. Publier la liste électorale, conformément à la loi, afin de permettre aux citoyens de faire des recherches sur le contenu et renforcer cette publication par la mise en place d’un système de consultation par SMS de la téléphonie mobile et par internet.

R 29. Procéder à la récupération, au classement et à la sécurisation de tout le matériel informatique ainsi que de toutes les cartes d’électeur non distribuées.

R 30. Assurer l’appariement périodique au territoire électoral des jeunes électeurs enregistrés ayant atteint 18 ans depuis la production des listes pour les élections législatives.

R 31. Effectuer le dédoublonnage des identités partageant un même numéro d’électeur.

R 32. Mettre en place un processus permanent permettant à une personne de présenter une demande de radiation ou de correction des renseignements la concernant (identité, centre de vote). Dans le cas d’un déménagement dans un nouveau village ou quartier, il faudra s’assurer que l’électeur identifie son centre de vote parmi ceux du village ou du quartier de son nouveau domicile.

L’application de ce processus de mise à jour tant dans sa partie manuelle (formulaires, pièces justificatives, signature, etc.) que dans sa partie informatique devra bien sûr répondre aux dispositions légales mais devra également être encadrée par des règles administratives et informatiques strictes (liste de valeurs, validations).

R 33. Optimiser le processus de prise de copie de la base de données.

R 34. Mettre en place un processus périodique de distribution des cartes d’électeur suivant de nouvelles règles de traçabilité.

R 35. Modifier la numérotation des bureaux de vote afin d’établir une numérotation consécutive à l’intérieur de la circonscription. En effet, lors de la compilation des résultats la redondance actuelle dans la numérotation des bureaux de vote est source de confusion.

R 36. Conformer la carte d’électeur à la loi par la mise en place d’une carte d’électeur à puce multi-applicative capable de gérer aussi bien l’identité que la participation aux élections. Elle doit comporter la fonction « match on card » (vérification de l’identité biométrique 1:1 sur la puce). Cette carte à puce permettra au Gouvernement de mettre en place des services au profil des citoyens tel que les e-services.

R 37. Après l’enrôlement massif des électeurs de 2010, la collecte des données doit être organisée territorialement dans des centres fixes tels que les chefs-lieux de communes. Ces centres doivent être interconnectés au site central (CNT). Ces sites serviront comme centres de services liés à la LEPI et éventuellement pour la demande de titres sécurisés. Les stations mobiles seront rattachées à chaque centre communal et couvriront le territoire.

R 38. Les données issues du RENA ne peuvent être un garant de l’état civil des personnes béninoises. Son usage dans le cadre de l’identification des personnes devrait se limiter à la recherche d’informations statistiques sur la population avec et sans document officiel sur son identité. Les données de la LEPI permettraient alors de croiser des sources d’informations distinctes pour parvenir à mieux cibler les actions de l’Etat. L’apport et l’usage des informations du RENA pourraient alors être précieux, contribuant à donner ou redonner une identité civile à chaque citoyen béninois et à chaque personne née au Bénin reste un défi d’envergure à relever pour le Bénin.

LEPI et d’autres options d’utilisation

R 39. Créer une base mère de l’état civil : la LEPI a permis de figer les données personnelles et les liens familiaux avec la biométrie ; avec un effort soutenu du Gouvernement et la vérification des données par des personnes assermentées, la mise en place de cette base mère deviendrait possible. Celle-ci servirait de « racine » à partir de laquelle l’ensemble des titres sécurisés et biométriques pourrait être établis (Carte Nationale d’Identité, Passeport, Carte d’électeur, Permis de Conduire, Carte de Santé, Carte d’assurance). Cependant, il serait néfaste pour le Bénin de chercher à fixer l’identité des personnes à partir de données issues du recensement électoral, sans vérification et contrôle de la traçabilité des données. Des méthodes de vérifications complémentaires de l’état civil des citoyens existent et sont nécessaires.